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森林生态效益补偿工作报告

同志们:
长期以来,人们往往只注重森林的有形价值,而忽视了森林的生态价值,务林人的辛勤付出得不到足够的价值回报。中央森林生态效益补偿基金制度的建立与实施,标志着我国结束了长期无偿使用森林生态效益的历史,开始进入有偿使用森林生态效益的新阶段。我们这次会议的任务是:学习森林生态效益补偿的有关政策、重点公益林管理的有关办法,研究部署我省的森林生态效益补偿工作。下面,我讲几点意见。
一、充分认识开展森林生态效益补偿工作的重要意义
森林是陆地生态系统的主体,不仅为人类社会提供丰富的物质产品,同时也为人类提供巨大的生态效益。据专家对北京市的森林生态效益测算,全市森林的生态效益是林木自身价值的13.3倍。美国、日本等国的研究测算也表明,森林的生态效益大于自身价值的10倍以上。加强生态建设,维护生态安全,已成为二十一世纪人类面临的共同主题,也是我国经济社会可持续发展的重要基础。
我国是自然灾害频繁的国家之一,人均占有森林资源少。为了合理培育和利用森林资源,1995年,我国根据林业建设的特点和国民经济发展的需要,开始了森林分类经营试点。森林分类经营是在社会主义市场经济条件下,根据社会对生态和经济的需求,按照对森林多种功能的主导利用方向,将《森林法》中规定的防护林和特种用途林划分为生态公益林,将用材林、经济林、薪炭林划分为商品林。同时对公益林和商品林采取不同的扶持政策、经营手段和采伐管理措施,把商品林的经营利用推向市场,而把生态公益林作为社会公共财富,由各级政府负责组织建设和管理。
2001年,我国在森林分类经营试点工作取得一定成效的基础上,中央财政建立了森林生态效益补助资金,每年安排10亿元,专项用于国家级重点公益林的保护和管理。本着先行试点、稳步推进的原则,在河北等11个省、自治区的658个县级以上单位和24个国家级自然保护区,对2亿亩重点公益林进行补助。通过3年试点,取得了预期效果。一是建立了严格的重点公益林管护制度,规范了资源管理和保护行为;二是探索了一系列确保资金安全运行的管理机制,保证了资金的使用效益;三是调动了广大群众管护公益林的积极性,增强了林区社会可持续发展的能力;四是为全面开展重点公益林管护提供了经验。
《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》指出:“公益林业要按照公益事业进行管理,以政府投资为主,吸引社会力量共同建设。”“凡纳入公益林管理的森林资源,政府将以多种方式对投资者给予合理补偿。” 2004年5月,国家林业局为摸清全国重点公益林资源,全面启动森林生态效益补偿制度,开始在全国范围内组织开展了重点公益林区划界定工作,并于该年底在各省、自治区、直辖市以及相关单位申报面积的基础上,划定国家级重点公益林15.62亿亩,其中包括天然林保护工程区7.32亿亩,非天保工程区8.3亿亩。2004年12月10日,国家林业局召开全面启动森林生态效益补偿基金制度电视电话会议,宣布中央森林生态效益补偿基金制度正式确立并在全国范围内全面实施。由于天保工程区的森林生态效益补偿已纳入工程实施,经国务院批准,国家林业局和财政部从非天保工程区中确定了4亿亩重点公益林作为第一批补偿面积予以公布,中央财政先期拿出20亿元人民币对此进行补偿。
第一批国家级重点公益林的确定原则是:全面启动,互不重复;政策稳定,取信于民;生态优先,突出重点;集中连片,合理布局。其中11个试点省(区)均保持了试点面积,个别省(区)还有增加;新纳入补偿范围的省(区、市)和单位,重点公益林面积在500万亩以下的,一次性全部纳入补偿范围,其余的依据上述原则按一定比例纳入,除个别省(区)和单位因重点公益林面积基数较大的原因外,其余省(区)和单位纳入补偿范围的面积比例都在50%以上。国家公布的第一批重点公益林补偿面积,再加上已经先期纳入工程保护的7.32亿亩天然林面积,这样就使全国15.62亿亩重点公益林的约72.5%纳入了森林生态效益补偿范围。
中央森林生态效益补偿基金制度的建立,是我国林业发展史上的一件具有里程碑意义的大事。
首先,这是推进林业历史性转变的重要举措。《中共中央 国务院关于加快林业发展的决定》确立了以生态建设为主的林业发展战略,为新世纪全面加快林业发展指明了方向。森林生态效益补偿基金制度的确立与全面实施,为实现我国林业由以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变,同时也为加快林业生态建设、巩固生态建设成果、保障林业持续快速协调健康发展等,提供了强有力的政策支持。
第二,这是用法律和制度推进林业发展的必然要求。中央森林生态效益补偿基金制度的确立,落实了《中华人民共和国森林法》中关于建立森林生态效益补偿基金制度的法律规定。这是新时期贯彻依法治林方针的重大实践,是建立完整的林业发展制度保障体系的关键一步。对于在社会主义市场经济体制条件下巩固生态建设的巨大成果、促进新时期林业可持续发展,具有深远的战略意义和极强的导向作用。同时也将带动和推进地方森林生态效益补偿基金制度体系的建立,加速公益林业投入体制与国家公共财政体制的有机衔接。
第三,这是落实“以人为本”、实现林业持续快速协调健康发展的需要。在社会主义市场经济条件下,要推动林业事业的持续发展,就必须维护务林人特别是广大林农和林业职工的物质利益。中央森林生态效益补偿基金的建立和全面实施,是林业利益机制的探索和重大创新,可以使公益林的所有者和经营者得到应有的利益,维护了广大林农的合法权益,进一步调动他们保护和建设公益林的积极性。同时,这一制度的确立可以吸引更多的社会资金投入公益林建设,推进林业分类经营改革的进一步深入,从根本上解决林业发展的动力和机制问题,促进林业的健康发展和林业建设的良性循环。
二、正确评价我省森林生态效益补偿工作情况
去年7月,我省按照《国家林业局 财政部重点公益林区划界定办法》的要求,组织完成了重点公益林区划界定工作。全省区划界定公益林面积4783.3万亩,向国家申报重点公益林面积1969.74万亩。经国家林业局审核,沙河、汝河因不属于淮河一级支流,蟒河因长度不足150公里,小秦岭自然保护区因尚处在待批阶段,合计面积135.56万亩,均未列入国家重点公益林范围。在国家认定的1834.18万亩重点公益林中,天保工程区757.22万亩,非天保工程区1076.96万亩。
去年11月,国家安排我省第一批重点公益林补偿面积550万亩。我省各级林业部门为扎实管好重点公益林,充分发挥补偿基金的使用效益,在分配和落实补偿面积的过程中,按照国家下达的不同生态区域类型控制面积及有关要求,一手抓补偿面积的落实、将分配的补偿面积落实到山头地块,一手抓管护责任制的落实、签订护林合同、制定管理办法,为开展重点公益林管护和补偿奠定了基础。重点抓了四个方面的工作:
(一)合理布局,认真落实补偿面积
为了扎实做好这一补偿制度实施的基础工作,我们依据各地区划界定的重点公益林资源情况,首先制定了我省落实中央森林生态效益补偿基金补偿面积原则。一是坚持生态优先、突出重点的基本要求,确保补偿面积落实到生态地位重要的地区;二是优先满足国有林地中有林地管护的需要,较好地解决山区国有林场的贫困问题;三是集体林和其他所有制的林地纳入补偿范围时,必须坚持林权者自愿的原则;四是不论何种权属,纳入补偿范围的林地要优先安排有林地,其次是疏林地和灌木林;五是以县为单位,当分配面积不能满足区划界定的面积时,应适当集中安排,但不准超越区划界定的重点公益林范围。
经过全省林业系统自上而下的共同努力,较好地完成了补偿面积落实任务。据统计,全省各类生态区域第一批重点公益林的补偿面积是:江河源头77.5万亩、江河两岸197.2万亩、国家级自然保护区125.3万亩、大型水库周围140.4万亩、黄河流域水土流失严重地区9.6万亩。共涉及10个省辖市、30个县(市、区)、13个自然保护区实施单位、22个国有林场、27个集体林场,共计1608个林班、18379个小班,涉及乡(镇)170个、村1286个、林农61936户,初定护林员3350名。
(二)建立机构,明确专人负责
公益林管理是一项长期的工作,必须有专门的管理机构和人员。根据工作需要,省林业厅成立了公益林管理办公室。全省第一批重点公益林补偿范围所涉及的10个省辖市、30个县(市、区)的林业行政主管部门及有关管护单位都确定了管理机构和工作人员。部分重点县在林业局内设了公益林管理办公室,选调技术人员,专门负责重点公益林的管理工作。
(三)建章立制,规范公益林管护与补偿资金管理行为
今年3月底,省林业厅与财政厅按照《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的规定,共同组织制定了《河南省森林生态效益补偿基金管理办法》,在广泛征求意见的基础上报经财政部批准,已印发各地执行。这次会议上,我们又印发了《河南省重点公益林护林员管理办法》,今后还将出台《河南省重点公益林管理办法》、《河南省重点公益林管护检查验收办法》和《河南省重点公益林资源监测技术细则》,逐步使公益林管护与补偿工作步入科学化、制度化、信息化的发展轨道。
(四)坚持标准,及时拨付补偿资金
全省重点公益林补偿面积与管护责任制的落实,为补偿基金的管理使用提供了依据。今年4月初,我们与财政厅严格按照国家关于补偿基金管理的规定,联合下发了《关于下达2004年度森林生态效益补偿基金的通知》,将国家下达我省2004年度的中央森林生态效益补偿基金,按补偿面积和补偿标准如数拨付到实施单位。据了解,目前该项资金已逐级拨付到县。
从各地反馈的情况看,我省有重点公益林管理任务的地方,对国家启动的这一补偿制度都很重视。各实施单位密切配合,前期工作准备充分,为搞好重点公益林管护与补偿提供了科学依据和组织保障。
但是,我们也要看到,由于此项工作在我省刚刚启动,我们还面临不少的矛盾和问题。主要是:
第一,省级重点公益林补偿试点工作亟待启动。汝河和沙河上游因未列入国家重点公益林范围,同时又处在天保工程区之外,需要尽快启动省级重点公益林补偿试点。
第二,管护工作亟待加强。据了解,少数公益林管理部门和单位,管护责任落实不到位,没有明确专职护林人员,管护合同也不够规范。
第三,管理机构亟待理顺。在市、县暂时确定的管理机构中,有林政科(股)负责的,也有退耕办负责的,有林技站、资源站负责的,也有绿化办、财务科(股)负责的。由于这些部门和单位工作的侧重点不同,工作步调很难一致。同时,由于技术力量不足,催办、督办不到位,以致文件积压,基层对有关政策吃得不透。
第四,工作经费亟待解决。由于各项保障制度尚不完备,尤其是各级林业部门缺乏必要的经费支持,影响工作的开展。
除此之外,请各实施单位再查一查还有什么问题,以便早些解决,使这项工作一开始就能实行规范化管理。
三、扎实搞好我省森林生态效益补偿工作
今年年初,国家林业局周生贤局长在全国林业厅局长会议上指出,我国生态建设正处在“治理与破坏相持的关键阶段”。而“相持阶段”的特点是,具有脆弱性、不确定性、反复性、不平衡性、艰巨性,所以,在“相持阶段”这个关键时期,我们的政策绝不能动摇、精神绝不能松懈、干劲绝不能减弱。必须始终保持清醒的头脑,进一步增强责任感和使命感,把机遇变为责任,把挑战变为动力,把成绩看成压力,把问题看成潜力,反骄破满,乘胜前进,真正把林业放在国家建设的全局当中去谋划,努力赢得更多的重视、支持、关注、投入和发展条件,推动林业持续快速协调健康发展。
根据前段我省森林生态效益补偿工作情况及面临的问题,为了更有效地推进工作,我强调以下几点:
(一)广泛宣传,争取全社会的理解与支持
由于重点公益林的管理是一项全新的工作,不少基层干部、林农和广大群众对重点公益林的作用不了解,对国家实施森林生态效益补偿的政策不清楚。为了确保此项工作的顺利推进,各实施单位要通过各种形式,向社会广泛宣传有关林业的法律法规、森林分类经营改革政策和实施森林生态效益补偿制度的重要意义,使森林生态效益补偿政策深入民心,为开展森林生态效益补偿工作创造良好的舆论氛围,争取社会各界和广大林农对这项工作的理解与支持。
(二)狠抓管护,确保重点公益林资源安全
重点公益林的作用是永久性地发挥森林的生态效益,我们的任务就是管理好重点公益林,使其成为稳定的森林生态系统。因此,一要按照“严管林”的要求,强化资源保护和管理,合理划定管护责任区,签订管护合同,加强监督检查,加大执法力度,建立严格的责任追究制度。二要按照“质为先”的要求,在管好重点公益林的同时,采取有效的抚育、补造等措施,不断提高森林的生态功能和质量。三要建章立制。各个实施单位要按照有关规定和要求,制定重点公益林管护细则,同时鼓励和支持集体林区建立村规民约,用制度管事。四要加强护林员队伍管理。凡有重点公益林管护任务的单位和经济组织,都要做好护林员选聘的组织指导工作,并加强护林员上岗培训,对不称职的护林员要及时撤换。五要树标立界。在重点公益林周边的主要山口、河流交叉点、交通路口等,要以当地人民政府的名义,树立永久性警示标志,明确进入重点公益林区的注意事项;在护林员责任区附近,还要标明护林员姓名、责任区范围、护林公约等内容。六要加强检查与督导。各实施单位要定期检查重点公益林管护情况,对护林员要实行例会制度,核查护林员巡山日志,发现问题及时解决。
(三)认真兑现政策,维护务林人利益
开展森林生态效益补偿工作,搞好重点公益林管护是基础,兑现好补偿政策是关键。根据规定,中央森林生态效益补偿基金是对重点公益林管护者发生的营造、抚育、保护和管理支出给予一定补助的专项资金。基金的补偿范围为国家林业局公布的重点公益林林地中的有林地和水土流失严重地区的疏林地、灌木林地、灌丛地。补偿标准平均为每年每亩5元,其中4.5元为补偿性支出,0.5元为公共管护支出。补偿性支出部分用于重点公益林专职管护人员的劳务费或林农的补偿费,以及管护区内的补植苗木费、整地费和林木抚育费;公共管护支出部分由省里总额控制,实行项目管理,用于按江河源头、自然保护区、湿地、水库等区域区划的重点公益林的森林火灾预防与扑救、林木病虫害预防与救治、森林资源的定期定点监测支出。
各级林业主管部门要根据不同的权属和管护形式,确定合理的补偿标准和发放办法。属于林农个人所有并负责管护的,要将补偿基金中的每亩4.5元补偿性支出全部发到林农手中;属于集体组织管护的,要保证专职护林人员所获得的劳务费不低于每亩3元;属于国有林场经营管理的,要根据专职管护人员所承担的任务量,划分不同的补助标准,每亩管护劳务费2.5—3元。关于劳务费的发放办法,可采取设置补偿基金专账、在金融部门建卡等措施,确保补偿基金及时足额拨付,专款专用,维护好重点公益林所有者和经营者的切身利益。
(四)搞好检查验收,提升管理水平
对重点公益林的管理,实行县级自查,省、市复查,国家核查的三级验收制度。各级林业主管部门和实施单位,要认真组织开展重点公益林管护检查验收工作。通过检查验收,对重点公益林范围界定不准、补偿面积不实、管护责任制未完全落实到位等问题要查找原因并立即纠正。要按照重点公益林管理规定,严厉打击破坏公益林资源行为。在重点公益林区内,要坚决清除靠消耗林木资源搞加工和发展食用菌,以及采石、开矿等破坏森林资源的设施与场所,保障重点公益林的安全。省公益林管理办公室对各地的检查验收结果要组织复查,对上述问题严重的实施单位,要调整其补偿面积并予以通报,同时提请省财政厅调减其补偿基金数额。
(五)积极创造条件,规范档案管理
各级重点公益林管理部门和实施单位,要明确专人,同时配备必要的设备,认真搞好重点公益林档案的管理工作。要将区划界定的相关成果材料、有关管理办法和规章制度、签订的管护合同等,登记造册,分类归档。鼓励采用先进的管理手段,实行信息化管理。
(六)加强组织领导,落实保障措施
一要向主要领导汇报好,争取把重点公益林管理和实施森林生态效益补偿制度,纳入各级政府林业发展目标责任制,逐级签订责任状,落实地方政府领导责任。同时,根据财政部、国家林业局印发的《中央森林生态效益补偿基金管理办法》关于“林业主管部门为营造、抚育、保护和管理重点公益林所必需的区划、界定、宣传、培训、检查、验收等经费由各级财政预算另行安排,不得在中央补偿基金中列支”的要求,争取各级政府为公益林的建设和管理,提供必要的工作经费,保证此项工作顺利开展。二要设立管理机构,明确专人负责。由于森林生态效益补偿工作政策性强,涉及面广,工作具体,责任重大,各级林业部门和实施单位都要根据补偿面积的大小,明确2—3名林业技术人员专职从事重点公益林的日常管理工作。三要结合当地实际,建立健全规章制度,制定各种工作方案、管理办法和基金监管办法,确保工作规范运行。四要加强业务培训,做好公益林建设年度计划和发展规划的编制工作。对经过审批的年度实施方案要不折不扣地认真落实,制定的发展规划要切实反映当地重点公益林建设的需要,并组织专家论证。
同志们,森林生态效益补偿和重点公益林管理,任务光荣,责任重大,我们要以饱满的热情,奋发进取,将这项利国利民的好事做好。

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